Il PNRR non è un pranzo di gala

di Alessandro Guidi Batori
10 Maggio 2021

È stato ormai licenziato dal parlamento, con effetto definitivo, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il Piano Nazionale di Ripresa (PNR) italiano, come previsto e richiesto dal regolamento (UE) n. 2021/241, istitutivo del Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (o Recovery and Resilience Facility – RRF).

Le risorse messe a disposizione dal RRF ammontano a 672,5 miliardi di euro allocati, in Italia, nell’ordine dei 191,5 miliardi di euro totali, suddivisi in 68,9 miliardi di sovvenzioni a fondo perduto e 122 miliardi di euro circa in prestiti.

Il cambio di passo dalla redazione Conte-Gualtieri a quella Draghi-Franco è di per sé evidente anche nella dimensione fisica del documento. Da una settantina di pagine di indirizzo a oltre duecento pagine più o meno dettagliate con piano di riforma il salto è evidente, e di misura. Al netto delle più o meno sterili polemiche circa il ruolo delle società di consulenza nella redazione prettamente tecnica del piano (pratica, come ha ricordato il MEF, portata normalmente avanti da tutta la PA da anni), la differenza, qualitativa, sta nella presenza del piano di riforme.

Per chi ha avuto modo di seguire le vicissitudini che hanno portato al parto del PNRR italiano sa, infatti, che in sede di discussione presso l’Eurogruppo e negli altri tavoli europei, alcuni piani di rilancio nazionali sono stati bollati come troppo generici, soprattutto in rapporto alle riforme legate al piano stesso. Il programma RRF, infatti, costituisce il trait-d’union tra investimenti e riforme, che, al di là del discorso politicamente politicante, costituisce una novità nelle modalità gestionali e di cantierabilità dei progetti presenti nel piano di rilancio.

Nel vissuto di trent’anni di programmi europei, infatti, la differenza tra Italia e UE è sempre stata abbastanza evidente: nel primo caso i finanziamenti, spesso, finivano fagocitati dal sottobosco della malapolitica, dalla ruggine delle norme nazionali e dalla mancanza di capacità gestionale e di visione di una classe politica eccessivamente, spesso, provincializzata, in un Paese spesso portato avanti per inerzia grazie ad un pugno di dirigenti, spesso del Ministero dell’economia, del Ministero dei trasporti e degli Esteri.

I fondi europei, invece, sono sempre stati visti come il marziano a Roma, legati a principi di sussidiarietà e cofinanziamento, vincolati a criteri erogativi basati su valutazioni d’impatto dei risultati, logiche di gestione di progetto,  “misteriosamente” slegati da qualsiasi supervisione politica e legati prevalentemente a logiche di project management tipiche del settore privato.

Il RRF non esce da questa logica, qualificandosi come ibrido tra i fondi UE a gestione diretta ed a gestione indiretta, vincolando per l’appunto l’esborso delle tranche di pagamento su base di rendicontazioni semestrali basate sull’effettiva implementazione delle riforme dei vari piani di rilancio nazionali e del raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Le riforme, come noto, sono vincolate alle raccomandazioni specifiche per Paese, raccomandazioni di politiche pubbliche da attuare, differenti tra i singoli Stati europei, generalmente non vincolanti in senso stretto, o almeno fino all’arrivo del RRF e del programma Next Generation EU.

In Spagna il problema delle riforme strutturali vincolate al reperimento dei fondi RRF è stato oggetto di un forte dibattito in seno al Governo, anche perché, tra le richieste di Bruxelles, figura una radicale riforma del sistema pensionistico spagnolo, in senso restrittivo (tra le altre, anche l’aumento degli anni di contributi previdenziali da 25 a 35), su cui il Governo Sanchez si è trovato in netta minoranza, sia contro Podemos, partner di Governo che con i sindacati.

Morale della favola, viene fatto un accordo con Bruxelles, e le riforme più critiche si rimandano al 2022: pensioni (più anni per i contributi) e fisco (probabile aumento delle tasse), temi che sotto elezioni non sono dei più popolari.

L’idea è, evidentemente, quella di consegnare i piani di rilancio il prima possibile, garantendo in un modo o nell’altro l’attuazione di questo o quel pacchetto di riforme, in modo da procedere con una fase più avanzata del RRF ed iniziare ad erogare le risorse, almeno quelle promesse a titolo di anticipo, ai Paesi membri.

Nel caso, tutto da verificare, che la decisione sulle risorse proprie (necessaria per poter dispensare le risorse RRF) sia ratificata da tutti i Paesi membri entro fine giugno, la Commissione è pronta ad erogare il 13% delle risorse stanziate per i singoli Paesi membri, a titolo di anticipo, equivalenti a 24-25 miliardi nel caso italiano, e, dati gli imprevisti e le lungaggini a cui il tema NGEU ci ha abituato, la fretta di accaparrarsi le risorse è più che comprensibile.

È anche vero che il diavolo fa le pentole, ma non i coperchi. Il già citato regolamento 2021/241 ci dice infatti che sovvenzioni e prestiti, per un Paese membro, seppur andando a finanziare i medesimi progetti, viaggiano su due canali completamente diversi. I prestiti, infatti, non possono superare il 6,8% del reddito nazionale lordo (RNL) dello Stato membro richiedente.

Alla luce di questo, colpisce, forse, che solo la Grecia ad oggi abbia utilizzato l’intera quota dei prestiti a sua disposizione, laddove Spagna e Portogallo (quest’ultimo particolarmente apprezzato a Bruxelles per la qualità del proprio PNR) hanno messo mano solo ad una minuscola quota dei prestiti utilizzabili, mentre Francia e Germania chiederanno solo le sovvenzioni messe a disposizione.

Il considerando 48 del regolamento ci dice, tuttavia, che la richiesta di prestiti “deve essere giustificata dai fabbisogni finanziari più elevati connessi alle riforme e agli investimenti supplementari previsti nel piano per la ripresa e la resilienza e da un costo più elevato del piano per la ripresa e la resilienza rispetto al contributo finanziario massimo stanziato mediante il contributo non rimborsabile”.

Parimenti l’articolo 14 prevede invece che la richiesta del prestito riporti “i motivi della richiesta di sostegno sotto forma di prestito, giustificati dai fabbisogni finanziari più elevati connessi a riforme e investimenti supplementari”. In pratica: il ricorso ai prestiti può avvenire solo una volta esperita ed utilizzata la quota relativa alle sovvenzioni.

Dato che, come confermato dal Commissario Gentiloni stesso, se i programmi non vengono realizzati in modo sostanziale ed i tempi disattesi le tranche di fondi da parte dell’Unione non vengono erogati, si evincono due ordini di difficoltà: il primo è riuscire a proseguire speditamente con la rendicontazione dei progetti e delle riforme; il secondo è convincere i tavoli europei dell’effettivo conseguimento degli obiettivi prefissati, onde evitare l’attivazione del freno di emergenza in sede Consiliare e permettere la regolare erogazione delle somme.

Se la rendicontazione non riuscisse ad avvenire in modo definito e puntuale, non vi sarebbero i titoli per chiedere alcun prestito, e la palla passerà, tenendo di considerazione i cronoprogrammi ed i tempi programmati, a qualsiasi Governo uscito dalla prossima tornata elettorale, che sarà evidentemente legato da logiche e considerazioni profondamente diverse dalle attuali.

Altra data sul calendario: 2026-2027, la Francia ha annunciato che non prima di quel biennio sarà plausibile parlare di rientro entro i parametri del Patto di stabilità. E forse sarà il caso che si inizi a parlare di riforma.