Referendum, quanto potere ha il governo nelle altre democrazie?

di Marco Bachetti
1 Novembre 2016

Il confronto televisivo Renzi-De Mita ha finalmente aperto il vero dibattito sulla riforma costituzionale. Non  che finora avessimo scherzato ma le argomentazioni del fronte del NO non si erano spinte oltre la semplice opposizione al governo Renzi e le consuete elucubrazioni autoreferenziali di certi giuscostituzionalisti. Bisogna pertanto dare merito a Ciriaco De Mita di aver quantomeno tentato di confrontarsi con Renzi in modo “politico”, in linea con la pur sempre eccellente vecchia scuola democristiana. Dopo aver cercato di esaminare la questione dal punto di vista politologico, è utile provare ad aggiungere una lettura comparatistica ovvero di confronto sul piano del diritto costituzionale con gli altri principali sistemi bicamerali e una lettura storico-parlamentare che rapporti la presente riforma con i precedenti tentativi non andati in porto dalla Commissione Bozzi del 1983-5 in avanti. Si tratta inoltre di argomenti che sono stati oggetto di discussione tra Renzi e De Mita lo scorso venerdì ma che per evidenti ragioni i tempi televisivi non hanno dato modo di approfondire in modo adeguato.

Tenterò dunque di farlo in questa sede, partendo oggi dalla lettura comparatistica e lasciando quella storico-parlamentare alle prossime settimane.
Alcune considerazioni preliminari sul metodo dell’analisi: ovviamente se si vuole fare una comparazione funzionale il sistema italiano può essere rapportato solo con quello delle altre democrazie parlamentari e non sarebbe di certo scientificamente interessante metterlo a confronto con Paesi che presentano una tradizione giuridica completamente diversa. Non restringerò tuttavia il campo alle sole democrazie con forma di governo parlamentare  (Regno Unito, Paesi Bassi, Germania, Grecia, Paesi ex URSS ecc.)  ma prenderò in esame anche le forme di governo presidenziali, semipresidenziali e direttoriali (la sola Svizzera) al fine di fornire un quadro completo dei rapporti istituzionali tra potere legislativo e potere esecutivo. Infine non metterò a confronto sistemi vigenti con esperienze del passato, se non per opportuni riferimenti storici chiarificatori.

Come ben sappiamo, l’Italia è una repubblica parlamentare caratterizzata dal sistema bicamerale paritario nel quale i due rami del Parlamento svolgono le medesime funzioni sul piano legislativo e sono altresì legati da rapporto di fiducia con il Governo. In parole povere in Italia il Governo per insediarsi e per mantenersi ha bisogno della fiducia sia della Camera sia del Senato, aspetto che distingue l’Italia da tutti gli altri sistemi che analizzeremo. La riforma che il 4 dicembre sarà sottoposta a referendum modifica questo sistema differenziando nettamente le funzioni di Camera e Senato. La modifica della sezione II del Titolo I sulla formazione delle leggi bipartisce il procedimento legislativo tra leggi la cui ultima parola sull’approvazione spetta alla sola Camera e leggi riguardanti alcune materie tassativamente elencate all’art. 70 comma 1  per le quali è mantenuto il sistema bicamerale paritario. In più il nuovo art. 94 razionalizza l’istituto della fiducia facendo derivare il Governo dalla sola Camera dei deputati, unico organo che potrà revocarne il mandato qualora approvi una mozione di sfiducia.

In una monarchia parlamentare con esecutivo prevalente come il Regno Unito, il Governo non ha bisogno di un vero e proprio voto di fiducia iniziale ma il Parlamento si limita ad approvare il throne speech all’unanimità, ovvero il programma di governo esposto dalla Corona al Parlamento. Essendo quello inglese un sistema bipartitico maggioritario è poi molto rara l’approvazione di una mozione di sfiducia, che può avvenire solo quando nessuno dei due principali partiti detiene la maggioranza assoluta dei seggi (nel XX secolo è accaduto solo due volte). Comunque qualora si verifichi questa possibilità, il Primo Ministro scioglie anticipatamente le camere e si torna al voto. Per quanto riguarda l’approvazione delle leggi, da diversi anni la House of Lords (camera alta non elettiva) ha solo poteri propositivi-consultivi e di ritardare l’approvazione di una legge. Ma la funzione legislativa è esercitata solo dalla House of Commons. Ci troviamo perciò dinanzi ad un sistema bicamerale imperfetto ed a una netta prevalenza del Governo sul Parlamento.

In Germania invece il parlamentarismo di cui spesso si parla in termini di Kanzlerdemokratie (cancellierato) è contraddistinto dalla centralità del Cancelliere e dell’esecutivo. Questi deriva dalla sola camera bassa, il Bundestag, che lo elegge a maggioranza assoluta ed esprime dunque un voto di fiducia sulla persona del Cancelliere. Il sistema tedesco è addirittura razionalizzato da alcuni istituti introdotti per garantire stabilità e continuità all’azione di governo, quali la sfiducia costruttiva e lo stato di emergenza legislativa. In sintesi il Bundestag può votare la mozione di sfiducia al Cancelliere solo se entro 48 ore è in grado di eleggerne un altro a maggioranza assoluta e nel caso in cui non approvi una questione di fiducia posta dal Cancelliere su un progetto di legge urgente, questi può chiedere lo scioglimento anticipato delle Camere ed andare ad elezioni anticipate. Per quanto concerne la formazione delle leggi, bisogna innanzitutto ricordare che la Germania è uno Stato federale e che quindi una camera (Bundestag) rappresenta l’interesse nazionale mentre l’altra camera (Bundesrat) è rappresentativa degli Stati federati, i Länder. Il sistema tedesco è forse quello da cui il riformatore italiano ha attinto di più. Infatti in Germania troviamo una bipartizione del procedimento legislativo tra leggi la cui ultima parola spetta al solo Bundestag e leggi approvate in modo paritario da ambo le camere per circa una quarantina di settori riguardanti gli interessi dei Länder ed i rapporti con lo Stato federale. Anche questo sistema parlamentare denota una forte prevalenza dell’esecutivo, in particolare della figura del Cancelliere, e presenta istituti finalizzati a rendere stabile, veloce ed efficace l’azione di governo.

Passiamo ora ad analizzare un sistema profondamente diverso ma che rientra a pieno titolo nel novero delle democrazie parlamentari, come quello presidenziale degli Stati Uniti. Qui come ben sappiamo il potere esecutivo è monocratico, affidato al Presidente eletto dal popolo e perciò non c’è alcun vincolo fiduciario tra lo US Congress (il Parlamento) ed il Presidente. Sono previsti altresì i cosiddetti checks and balances, un sistema di pesi e contrappesi con controlli reciproci tra Congresso e Presidente. Tuttavia se si confronta questo sistema con quello dei Paesi europei, notiamo subito come qui il Presidente svolga anche funzione legislativa potendo da una parte adottare atti aventi forza di legge e dall’altra intervenire con potere di veto sulle leggi approvate dal Congresso, che può essere superato solo con la maggioranza qualificata dei due terzi. Negli Stati Uniti il bicameralismo è paritario ma il raggio di azione dell’esecutivo nella persona del Presidente è molto ampio.

Simile ma non del tutto è il sistema semipresidenziale francese, che prende come prototipo la Costituzione del 1958 ma che è presente anche in altri ordinamenti europei quali l’Austria, l’Irlanda, il Portogallo. In Francia l’esecutivo è dualistico ed è costituito dal Presidente della Repubblica eletto dal popolo e dal Primo Ministro capo del Governo, nominato dal Presidente che quindi può anche costringerlo alle dimissioni e sostituirlo. Il Presidente deriva dalla volontà popolare e dunque non è legato dal rapporto di fiducia che invece intercorre tra il Governo e la sola Assemblea nazionale (camera bassa). Ma la bilancia propende nettamente a favore dell’esecutivo, una precisa scelta politica della costituzione gollista del ’58 volta a stabilizzare il sistema dopo le confusioni del parlamentarismo puro della IV Repubblica. Infatti la mozione di sfiducia può essere approvata a maggioranza assoluta e vengono conteggiati i soli voti favorevoli e inoltre qualora il Governo ponga questione di fiducia su una proposta di legge questa viene considerata approvata dall’Assemblea se non presenta entro 24 ore e poi approva mozione di censura. Una forma di approvazione tacita, che non trova molti riscontri in altri ordinamenti. Le leggi sono approvate secondo un bicameralismo imperfetto poiché, pur passando per entrambi i rami del Parlamento, risulta prevalere l’Assemblea nazionale qualora non si trovi un accordo con il Senato.

Vediamo infine un ordinamento sui generis come quello del direttorio svizzero, ispirato alle costituzioni giacobine della Francia rivoluzionaria. In Svizzera i membri del governo (Consiglio federale) sono eletti dal Parlamento ma la derivazione è solo iniziale, non essendo prevista la mozione di sfiducia durante i quattro anni di legislatura. Del resto anche il governo non ha alcun potere di sciogliere le Camere. Il bicameralismo è assolutamente paritario e le due camere hanno le medesime competenze. Tuttavia in questo ordinamento il ruolo preminente è svolto dal Consiglio federale che oltre ad esercitare il potere esecutivo svolge anche importanti funzioni normative mediante regolamenti ed atti con forza di legge, considerando in aggiunta che il Parlamento si riunisce poche volte ed i suoi membri non ricoprono l’ufficio a tempo pieno.

Ognuno di questi ordinamenti presenta le proprie specificità ma saltano agli occhi alcune incontestabili affinità in merito al ruolo preminente dei governi e alla razionalizzazione del rapporto con il Parlamento, organo che nell’ultimo secolo ha progressivamente perso la sua centralità. La riforma della Costituzione italiana si avvicina sicuramente a questa evoluzione istituzionale ma con risultati parziali, modificando la formazione delle leggi ed il vincolo fiduciario senza però rivedere in alcun modo le prerogative dell’esecutivo. Inoltre la composizione del nuovo Senato con consiglieri regionali e sindaci part-time presenta innumerevoli criticità e si poteva, anzi si doveva produrre qualcosa di più raffinato. Ma la direzione è sicuramente quella giusta ed ora resta da chiedersi se invocare, come palesato da De Mita, lo stato di necessità e procrastinare gli aggiustamenti non potendo più permetterci di esitare dopo ben 35 anni di fallimenti.