“A un anno di distanza dalla fine del binomio Salvini-Di Maio: anatomia del Contratto di Governo”, intervista ad Angelo Lucarella

di Redazione
23 Luglio 2020

A quasi un anno dall’uscita de L’inedito politico-costituzionale del Contratto di Governo (Aracne editrice) abbiamo affrontato, insieme all’autore, l’avvocato Angelo Lucarella, il tema del contratto di governo intercalandolo nell’attuale contesto politico.

  1. La storia della politica italiana repubblicana si caratterizza da sempre da forme di accordi, alleanze, compromessi. Siamo sicuramente lontani dai tempi del compromesso storico, ma anche da quelli del pentapartito. D’altro canto, il Patto del Nazareno è storia più recente. A suo modo di vedere, il Contratto di Governo può essere interpretato come un anacronistico richiamo ai meccanismi della Prima Repubblica oppure, in alternativa, si tratta di un connotato tipico della politica italiana?

È l’uno e l’altra cosa.

Esso, il Contratto di Governo in quanto tale, ha rappresentato entrambe le dinamiche politiche italiane pur partendo da punti di vista differenti.

Certamente anacronistico, per un verso, quanto al reale peso in termini di rispetto degli accordi politici durante la vita del primo Governo Conte (si pensi soprattutto alla riforma tributaria), mentre, per altro verso, neanche minimamente paragonabile ai meccanismi della Prima Repubblica nella cui vita politico-istituzionale il dialogo, tra forze contrapposte, aveva un’altra finalità: legittimarsi e riconoscersi a vicenda in un ruolo imprescindibile di “alternativa” tra chi fosse maggioranza e chi ricoprisse, temporalmente, i banchi dell’opposizione. Dinamica che aveva una più o meno certa nettezza tra forze di sinistra, centro, destra.

Concetto di “alternatività” (secco e netto) del tutto superato con la sottoscrizione del famoso Contratto di Governo Lega-M5S mediante il quale, quasi opportunistica, si è provata, per la prima volta, una esperienza (a dire del M5S) post-ideologica; così, di fatto, giungendosi al c.d. “commissariamento implicito” delle opposizioni e delle altre forze politiche portandone, incredibilmente, solo la più significantemente votata (cioè la Lega) in esecutivo.

Chiaramente, sempre in relazione agli accordi della Prima Repubblica, il grado di dignità, la dialettica politica e la capacità di visione del paese, tenuto conto degli strumenti di democrazia disponibili all’epoca, non sono paragonabili alla fase vissuta recentemente: si pensi, ad esempio, a quanto poco incidenti ed influenti potessero essere le dinamiche politiche delle Regioni come, invece, accaduto nell’ultima legislatura (ad esempio le ultime elezioni umbre ed emiliane che, pur posteriori rispetto al Governo Conte primo, ne sono risultate il derivato politico della crisi dell’esecutivo di agosto 2019).

Non può disconoscersi, al tempo stesso, che il Contratto di Governo, fermo quanto prima detto, ha dovuto fare i conti con la realtà del Movimento 5 Stelle: essere prima forza elettorale non significa, in una democrazia come quella italiana, poter governare soli. Motivo per cui il movimento summenzionato, dovendo rispettare necessariamente il mandato elettorale del 4 marzo 2019 (non potendosi assolutamente tirare indietro), ha dovuto, per forza di cose, cercare una forza parlamentare quanto più vicina ad essa in termini di proposizione politica. Si badi bene al termine: non si trattava di individuare una proposta politica comune (tanto è vero che il Contratto di Governo altro non era che una spartizione di aree e temi di riforma).

Avvicendamento, quello tra Lega e M5S, non assimilabile ad un vero e proprio rapporto “tipico” della storia politica italiana rilevandosi, piuttosto, parodia di quest’ultima.

  1. Un quadro politico caratterizzato da diversi attori, politici, partiti, portatori di istanze variegate ed eterogenee, necessita inevitabilmente di un accordo per assicurare la stabilità del Governo?

Un accordo politico, di per sé solo, non assicura una stabilità di Governo.

Nel caso dell’accordo tra Lega e M5S va considerato che la diversità di attori e degli interessi portati sul piatto ne hanno reso ancor più difficile la tenuta.

Eppure, si pensi a ritroso, alle esperienze dei Governi Berlusconi: i più duraturi della storia repubblicana; fasi politica in cui la maggioranza parlamentare non era certamente mantenuta da due sole forze (come al contrario accaduto nel Governo Conte primo).

La stabilità di un Governo, essenzialmente, dipende da almeno due variabili: quanti leader si confrontano per l’accordo e quante forze politiche ci sono in campo per giungere in quota all’esecutivo.

Perciò, più che di un accordo quale presupposto della sperata stabilità, dal mio punto di vista, risulterebbe più importante l’intesa tra le forze politiche appartenenti ad un’area valoriale quanto meno definita unitamente ad una chiara vision del paese; intesa che, in altri termini, solo ove basata su punti di forza congiuntivi potrebbe, per l’effetto, partorire successivamente un accordo di Governo che a seconda della fase può definirsi “programma” (prima delle elezioni) o “compromesso” (senza che ciò debba intendersi in accezione negativa) a dato elettorale ottenuto.

Il Contratto di Governo non può che appartenere, sicuramente, alla seconda categoria.

  1. Qual è stato, secondo lei, il momento in cui si è avvertita l’esigenza di modificare l’etichetta dei compromessi parlamentari, passando dalla forma più blanda di “accordo di coalizione” al più attuale “Contratto di Governo”?

L’esigenza, semmai una ve ne fosse stata realmente, appartiene solo ad una scelta politico-speculativa del Movimento 5 Stelle (ed anche in questo caso senza voler essere questa definizione intesa in senso negativo, ma solamente utilizzata in una chiave quanto più terza ed obiettiva dei fatti); scelta, quest’ultima, che impose alla Lega, nell’ottica di far passare un approccio diverso dal passato, di andare al Governo previa sottoscrizione di un Contratto.

Operazione, quindi, non dettata da esigenza di accesso governativo-istituzionale, ma di condizionamento dell’altrui parte ai fini di formazione dell’esecutivo: ciò costituendo una conferma del fatto che non vi fosse un rapporto di fiducia a monte (che anche sul piano giuridico significato molto).

Una strategia, pertanto, che si è rivelata ben presto poco concreta politicamente atteso, da un verso, l’exploit della Lega alle successive tornate elettorali e, dall’altro verso, la debacle del Movimento 5 Stelle.

Aggiungendosi poi che, in realtà, il Contratto di Governo non rappresentava (e non rappresenta tuttora) una novità della storia repubblicana: si pensi, ad esempio, al famoso Contratto con gli italiani di berlusconiana memoria il quale ultimo aveva, però, altro tipo di impostazione, anche a voler sul piano giuridico, con essenziale connotato di unilateralità.

Cosa del tutto opposta nell’esperienza tra Lega e M5S.

  1. Come si spiega l’esigenza di attribuire a un tale compromesso la forma tipica dell’autonomia negoziale dei privati (prima ancora dei politici), ossia quella del contratto?

Essenzialmente l’assenza di fiducia a monte tra Lega e Movimento 5 Stelle.

Assenza di fiducia che, paradossalmente, ha necessitato di una forma contrattuale civilistica.

Ciò la dice lunga sul come si sia utilizzato, perversamente sul piano politico, uno strumento giuridico del genere il quale, invece, implica il contrario: fiducia tra le parti.

Certamente il Contratto di Governo è stato utile a superare una impasse politico-istituzionale successiva alle elezioni del 4 marzo 2018.

Ma sarebbe fondamentale capire se esso ha una dignità o meno, al di là dell’esigenza del momento storico, sul piano (anzitutto) costituzionale e, poi, sul piano politico-giuridico.

Il libro che ho scritto, giustappunto, aveva ed ha ancora questa missione; opera forse fin troppo generosa rispetto all’accaduto, ma doverosa da realizzare per capire quanto opportuna od eventualmente ripetibile fosse una esperienza del genere nel corso della nostra democrazia.

  1. Nella sua disamina interpretativa si legge: “[…] il Contratto per il cambiamento Lega-M5S non può che rendersi fonte di obbligazione per i firmatari e i loro danti causa anche in ipotesi di responsabilità (meritevole di tutela giudiziaria) nell’azione di Governo”. Il tema della responsabilità dei contraenti risulta, dunque, cruciale. È questa la condizione necessaria, ancorché non sufficiente, per assicurare un clima di fiducia tra le forze di coalizione?

La responsabilità è il fulcro di ogni tipo di accordo poiché implica, primariamente, l’affidamento verso l’altro e viceversa.

Insolito nel panorama giuridico, oltre al discorso politico di cui ho già detto, è stato il rapporto iniziato con il Contratto di Governo nonostante già la Costituzione italiana, con gli artt. 95 e 96, prevedesse specificamente il principio di responsabilità.

Portare sul piano civilistico contrattuale qualcosa, come la responsabilità di governo, che già ha un suo preciso inquadramento costituzionale, penale ed amministrativo, ha semplicemente infuocato il dualismo tra Lega e M5S.

Esso, quindi, è una vera e propria obbligazione tra le parti.

Come spiegato nel libro le ipotesi di afferenza giuridica oscillerebbero tra l’istituto della promessa al pubblico e dell’offerta al pubblico: due istituti che, ove mai applicati alla fattispecie da eventuale casistica giudiziaria, farebbero qualificare il Contratto di Governo come un’arma a doppio taglio per la politica italiana.

L’effetto boomerang in ogni caso è giunto, una volta caduto il Governo Conte primo, sotto gli occhi di tutti dati i successivi riscontri (sondaggi e risultati elettorali) legati alla credibilità della relazione delle forze partitiche contraenti nei confronti del popolo.

Un caso su tutti?

Sarebbe da capire meglio quanto il codice etico del Contratto di Governo, in relazione ai famosi casi Diciotti e Gregoretti, possa aver inciso politicamente e quanto inciderà in futuro in termini di responsabilità civilistica e/o penale per tutti gli attori della vicenda.

  1. Il Contratto di Governo ha contribuito, secondo lei, a un rafforzamento delle basi politiche e a un consolidamento dell’elettorato?

A questa domanda è alquanto difficile rispondere con esattezza dei dati.

Tuttavia credo di no.

Il Contratto di Governo può definirsi una sorta di coltello donato alla Lega che ad un certo punto si è ritrovata, proprio in agosto 2019, con tutta l’arma puntata direttamente sul petto M5S.

Le elezioni susseguitesi ne sono l’evidenza empirica: crollo vertiginoso del Movimento di Grillo ed avanzata della Lega.

Elementi di valutazione, quest’ultimi, che lasciano spazio solamente all’unico reale strumento che può rafforzare, nella realtà dei fatti, il rapporto tra basi politiche ed elettorato: la serietà della proposta e della relativa azione di governo.

Concetto che, tramontata la fase di propaganda, è l’unico collante insostituibile del rapporto tra rappresentante e rappresentato.

Su questo punto, venute meno le proposizioni post-ideologiche, torna utile l’imprescindibile ruolo della competenza per dare al paese riforme, da una parte, capaci di intrepretare i prossimi cinquant’anni e, dall’altra parte, intercettare i motori di sviluppo.

Il paese è al bivio: come cambiare l’ordinamento giuridico, nel tentativo di rispettare la Costituzione Italiana, immaginando un futuro diverso?

Ne parlerò in Italia Valore Nostrum: una ed indivisibile, prossimo libro in uscita.

Angelo Lucarella