Azzardi e stanziamenti insensati del bilancio 2021

di Carlo Manacorda
10 Dicembre 2020

“Bollinato” dalla Ragioneria generale dello Stato ― munito cioè del visto di questo ufficio che certifica che esistono, nominalmente, le coperture finanziarie per gli interventi previsti ― e firmato dal Presidente della Repubblica, il disegno di leggeper il “Bilancio di previsione dello Stato 2021 e Bilancio pluriennale 2021-2023” ha iniziato l’iter per l’approvazione parlamentare. L’approvazione deve avvenire entro il 31 dicembre 2020.

Del bilancio dello Stato, sovente si sa poco. Il Governo che lo predispone ne dà perlopiù notizie generali, sempre autocelebrative delle scelte di politica economica effettuate. Anche per il bilancio dello Stato 2021, il Presidente del Consiglio Giuseppe Conte e il Ministro dell’economia Roberto Gualtieri si sono attenuti a questa regola. Qualche informazione ― occasionale e su argomenti specifici ― viene dai media. Ma nulla di più. Eppure il bilancio dello Stato produce effetti, buoni e cattivi, sulla vita di tutti. Quindi la democrazia richiederebbe che ogni cittadino ne possa conoscere ― almeno per grandi linee ― i contenuti. Quelli positivi proclamati dal Governo, ma anche quelli negativi, sui quali il Governo tace per timore di perdere consenso.

Può dunque essere d’interesse dedicare qualche nota ai secondi. I 229 articoli che compongono la legge di bilancio dello Stato 2021 (con i loro infiniti commi) ne offrono in abbondanza. Ragioni di spazio suggeriscono, tuttavia, di limitarsi ad un piccolissimo campionario.

Il bilancio dello Stato contiene una tabella denominata “Quadro generale riassuntivo del bilancio”. Questa tabella dà la dimensione numerica del bilancio per macro-aggregazioni (entrate e spese). Alcuni dati che compaiono nel “Quadro generale riassuntivo del bilancio 2021” sono assai più elevati di quelli minimali messi in circolazione dal Governo. Il bilancio 2021 ― che movimenta, complessivamente, 1.095,3 miliardi― prevede entrate per 531,1miliardi e spese per 807,9 miliardi. C’è dunque una differenza negativa di 276,8 miliardi. Mancando altre entrate, andrà coperta facendo debito. In sintesi, parte delle spese per l’ordinario funzionamento della macchina statale e tutti gli investimenti (137,2 miliardi) sono privi di copertura finanziaria.

I 276,8 miliardi, assommati a quanto si dovrà spendere per rimborsare i debiti che verranno a scadenza nel 2021, richiederanno l’emissione di titoli di debito (BOT, BTP, CCT, altro.) per 564,1 miliardi. Conte e Gualtieri assicurano l’Europa che il debito pubblico italiano diminuirà. Con questi dati, sembra difficile crederlo. In ogni caso, considerando che l’ammontare del debito pubblico italiano è giunto a 2.600 miliardi (ma già se ne prevede la crescita a 2.800 miliardi e oltre), ulteriori incrementi che non servano a produrre ricchezza (aumento del PIL) non possono che apparire come decisioni di azzardo, capaci di mettere a rischio l’intero sistema economico del Paese. Va detto che molti interventi di natura assistenziale contemplati nel bilancio 2021 non potranno certo produrre ricchezza.

A proposito del debito pubblico, il Governo esalta i successi ottenuti per i tassi d’interesse spuntati sui 340 miliardi di titoli di Stato finora emessi nel 2020. Beneficiando dei massicci acquisti dei titoli da parte della Banca Centrale Europea (BCE) grazie al Coronavirus, i tassi d’interesse legati allo spread sono scesi a importi minimi, in alcuni casi addirittura sotto lo zero. E se la BCE (decisione non escludibile) chiudesse il rubinetto? Il costo degli interessi, ora già comunque di 80 miliardi annui, schizzerebbe a livelli assai più elevati, con ulteriori rischi per le finanze pubbliche. Vero è che ai governanti in carica questo poco interessa. Intanto scaricheranno su futuri governanti e cittadini il peso della loro incauta gestione.

In questi giorni, opposizioni e anche parti della maggioranza di governo ― preoccupate dei ritardi e sapendo che altri Paesi dell’Unione (Francia e Germania) vi hanno già provveduto ― hanno sollecitato Giuseppe Conte a svelare cosa contiene il Recovery plan dell’Italia ― definito dal Governo Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ―. Conte ne ha sempre assicurato la predisposizione. Del Piano, il Parlamento ha conosciuto infatti soltanto i titoli delle sei missioni individuate ma non i progetti necessari per ottenere i 209 miliardi (81 di sussidi e 128 di prestiti) assegnati all’Italia dal Recovery fund, ora ridefinito Next Generation EU. Pochi giorni fa, Conte ha distribuito una bozza del PNRR ai parlamentari. In verità, una parte della risposta alle sollecitazioni Conte l’ha già data prima, sebbene in maniera un po’ diversa da quella attesa. Con la legge di bilancio, ha già messo un’ipoteca su oltre la metà dei 209 miliardi.

L’art. 184 della legge di bilancio prevede un Fondo di rotazione ― che sarà gestito fuori dal bilancio ― con una dotazione di complessivi 120,6 miliardi per il triennio 2021-2013. Per il 2021, la disponibilità è di 34,7 miliardi. La legge considera il Fondo come un’anticipazione delle risorse che verranno dall’Unione europea per l’attuazione del Next Generation EU. Va però tenuto presente ― come detto nelle stesse norme della legge ― che il Fondo non servirà per finanziare nuovi progetti, ma per coprire oneri già previsti da leggi precedenti e senza copertura finanziaria, benché detti oneri siano riconducibili alle sei missioni individuate per il PNRR. Per tre anni, 250 milioni finanzieranno anche missioni strategiche relative all’innovazione e alla coesione sociale e territoriale.

La norma in esame è un sublime esempio di funambolismo contabile. Si crea un Fondo di rotazione gestito fuori dal bilancio, in mano al Ministro dell’economia e sottratto ai controlli vigenti per i movimenti contabili di bilancio.

Il Ministro riferirà sulla gestione del Fondo al Presidente del Consiglio dei ministri. Si stabilisce di utilizzare somme che, anche sentendo le ultime notizie che vengono da Bruxelles, sembrano ancora di là da venire. Nell’attesa di averle, però se ne autorizza già la spesa. Sempre in questa attesa, le risorse per la copertura ― come precisato dal Presidente dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio in audizione presso le Commissioni parlamentari bilancio ― “possono essere reperite facendo ricorso alle disponibilità liquide del Tesoro o attraverso nuove emissioni di titoli di Stato, che dovrebbero essere successivamente compensate dai finanziamenti europei da erogare entro l’anno”.

Rapportando quanto previsto da queste norme a dichiarazioni del Governo sull’ammontare della manovra di bilancio 2021, si colgono non soltanto situazioni di azzardo (spendo somme che non ho ancora) ma anche di ambiguità, sebbene evidenziate dallo stesso Ministro Gualtieri. Dopo aver parlato di un ammontare della manovra 2021 di 40 miliardi, lui stesso aggiunge (v. Intervista al Ministro su il Sole 24 Ore del 21.10.2020) che l’ammontare sale a 75 miliardi con l’anticipazione sul Next Generation EU. “ E’ quindi una manovra fortemente espansiva”.

Ci sono però due punti che merita annotare. E’ espansiva una manovra fatta tutta a debito, basata su risorse incerte e in parte finalizzata a dare copertura a interventi già decisi in anni passati? Questo il Ministro non lo chiarisce. E poi resta da chiedersi dove sta la trasparenza dell’azione amministrativa e come il cittadino possa raccapezzarsi in mezzo a queste capriole sui conti pubblici ― dei quali, tra l’altro, è lui il vero padrone ―.

La legge di bilancio 2021 ripropone il tema della revisione della spesa pubblica (spending review), quel processo cioè (sempre annunciato ma poco attuato) che dovrebbe portare a eliminare spese pubbliche inutili e sprechi per destinare le risorse recuperate a finalità produttive. Si dà però il caso che la legge preveda che la spending review ― benché annunciata come comportamento virtuoso del Governo ― parta soltanto dal 2023 per la modesta cifra di 380 milioni e con una proiezione, per regioni, province autonome, comuni e città metropolitane, di 350 milioni fino al 2025. Un’altra ambiguità.

E per parlare di norme introdotte nella legge di bilancio 2021 ma “a futura memoria”, citiamo, ad esempio (ma i casi sono numerosissimi), il Fondo destinato al finanziamento delle assunzioni di dipendenti pubblici a tempo indeterminato.

Si prevedono 36 milioni di spesa per il 2021 che poi salgono, per tutti gli anni successivi e progressivamente, fino a 315 milioni a partire dal 2033 e così per gli anni a venire. Leggendo queste disposizioni, ci si chiede quale ne sia il senso. Intanto il bilancio si riferisce al triennio 2021-2023. Sfugge quindi la ragione di farcirlo di disposizioni riferite a periodi successivi e anche di notevole durata. Inoltre, nessuno è in grado di sapere quali saranno le disponibilità della finanza pubblica negli anni futuri per sostenere spese decise oggi.

Da ultimo, è fuori da ogni razionalità ed anche legittimità introdurre decisioni a carico di Governi futuri che, ovviamente, decideranno secondo criteri propri. Ma forse queste norme servono per rendere più complicate le leggi e fare annunci su interventi che non potranno certo avere seguito (il Governo che le fa non è perpetuo).

Oggi si leggono queste disposizioni. Che però potrebbero cambiare se il Governo, per far approvare la legge di bilancio, ricorresse all’ormai abituale maxi-emendamento ponendo il voto di fiducia. In ogni caso, anche il maxi-emendamento non risolverà tutti i problemi che restano aperti per l’attuazione della manovra. Conte e Gualtieri nulla dicono al riguardo. Occorreranno tuttavia alcune decine di decreti per renderla effettivamente operante. Senza dimenticare le riserve che potrebbero venire dall’Europa sui possibili aiuti di Stato deliberati o sulla compatibilità di alcune disposizioni con la normativa europea.